按偿债资金来源划分，地方政府债券可分为一般债券和专项债券。

1.地方政府一般债券。根据2015年3月12日财政部发布的《地方政府一般债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕64号），地方政府一般债券指省、自治区、直辖市政府（经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为没有收益的公益性项目发行的、约定一定期限内主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券。

2.地方政府专项债券。根据2015年4月2日财政部发布的《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕83号），地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。

       可见，地方政府一般债券和专项债券的最大区别在于其所对应的公益性项目是否可产生收益。对应没有收益的项目，偿债来源是一般公共预算收入，为一般债券；对应有一定收益的项目，偿债来源是政府性基金或专项收入的，为专项债券。

一、交通基础设施

1．铁路。

2．收费公路。

3．机场（不含通用机场）。

4．水运。

5．城市轨道交通。

6．城市停车场。

二、能源

1．天然气管网和储气设施。

2．城乡电网（农村电网改造升级和城市配电网）。

三、农林水利

1．农业。

2．水利。

3．林业。

四、生态环保

城镇污水垃圾处理

五、社会事业

1．卫生健康（含应急医疗救治设施、公共卫生设施）。

2．教育（学前教育和职业教育）

3．养老。

4．文化旅游。

5．其他社会事业。

六、城乡冷链等物流基础设施（含粮食仓储物流设施）

七、市政和产业园区基础设施

1．市政基础设施。

 （1）供水。

 （2）供热。

 （3）供气。

 （4）地下管廊。

2．产业园区基础设施。

八、国家重大战略项目

主要包括：

1．京津冀协同发展。

2．长江经济带发展。

3．“一带一路”建设。

4．粤港澳大湾区建设。

5．长三角一体化发展。

6．推进海南全面深化改革开放。

7．黄河流域生态保护和高质量发展。

九、保障性安居工程

1．城镇老旧小区改造。

2．保障性租赁住房。

3．棚户区改造。主要支持在建收尾项目，适度支持新开工项目。

       以上是财政部要求各省申报2022年新增政府专项债的文件里明确的投向领域，总共九大领域。虽然专项债涵盖领域广，随着发行规则不断地规范，现在也有了很多明确的负面清单规则。

一、楼堂馆所

1.党政机关办公用房、技术用房。

2.党校行政学院。

3.干部培训中心。

4.行政会议中心。

5.干部职工疗养院。

6.其他各类楼堂馆所。

二、形象工程和政绩工程

1.城市大型雕塑。

2.景观提升工程。

3.街区亮化工程。

4.园林绿化工程。

5.文化庆典和主题论坛场地设施。

6.其他各类形象工程和政绩工程。

三、房地产等其他项目

1.房地产开发。

2.一般性企业生产线或生产设备。

3.用于租赁住房建设以外的土地储备。

4.主题公园等商业设施。

高风险地区禁止类项目：

（一）交通基础设施：城市轨道交通。

（二）社会事业:除卫生健康（含应急医疗救治设施、公共卫生设施）、教育（学前教育和职业教育）、养老以外的其他社会事业项目。

（三）市政基础设施:除供水、供热、供气以外的其他市政基础设施项目。

（四）棚户区改造:棚户区改造新开工项目。

注：高风险地区指上年度地方政府债务（含法定债务和隐性债务）风险等级评定为红色的省本级、市本级和县区。

一、发行材料

发行一期政府专项债需要的发行材料，包括以下几个（不同省会略微有差异）：

（1）XX省财政厅关于公开发行2022年XX省政府专项债券（XX至XX期）有关事项的通知

（2）XX省政府专项债券（XX至XX期）项目详细信息表

（3）XX省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要

（4）XX省经济、财政和债务有关数据

（5）XX省省政府专项债券（XX至XX期）信息披露文件

（6）XX省政府专项债券（XX至XX期）资金平衡方案

（7）XX省政府专项债券（XX至XX期）财务评价报告

（8）XX省政府专项债券（XX至XX期）法律意见书

       因为由省财政厅统一发行，因此序号1-5的文件由省财政厅统一编写提供；各市县就根据项目编写序号6-8的文件，也就是资金平衡方案、财务评价报告、法律意见书。

二、各市县如何编制发行材料？

项目资金平衡方案的编制责任单位为项目业主。方案的主要内容包括项目的基本情况，项目支出、项目运营期的收入及支出情况，是否能够覆盖融资本息。方案的内容和实施方案有些类似。方案的核心就是项目业主证明这个项目能够自求平衡。

财务评价报告的编制责任单位为会计师事务所。财务评级报告就是会计师事务所要运用自身的专业来评估这个项目在运营期产生的收入及支出是否合理，对覆盖融资本息的测算情况是否合理，要给出专业的意见。

法律意见书的编制责任单位为律师事务所。同理，法律意见书就是律师事务所运用自身的专业知识来审核该项目是否具备发行政府专项债的条件，审批文件是否齐全，发行主体是否合规，给出专业的审查意见。

律师事务所主要服务内容

一、专项债券限额文件的审查

       政府债券实行限额管理。各省、自治区、直辖市人民政府按照国务院批准的提前下达的新增政府债务限额编制预算，经本级人民代表大会批准后执行，并向下级人民政府下达新增债务限额。

       律师审查时，需要重点核查经省级人民政府同意并由省级财政部门下发的新增债券额度的通知文件，并根据文件对应分解到所辖各市、县(区)项目的债券额度，最终申报的所有项目拟发行债券额度均不得超过其对应的债券限额。

二、项目真实性及合规性的审查

       政府专项债必须用于有一定收益的公益性项目，融资规模与项目收益相平衡，对应的项目必须同时具备公益性、收益性、资本性三大属性。重点用于国务院常务会议确定的交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等领域。

       律师应当通过书面、现场、访谈、官方平台核查等方式严格审查专项债券对应项目的真实性及合规性。重点审核内容包括但不限于：项目可研报告及发改委可研批复、项目用地审批及建设规划施工许可(项目四证尽量保证齐全，根据项目实施进度情况确定)、监管部门评价意见(特别是环保部门的环评意见、安监部门的安评意见等)、收入来源及依据(包括项目自身收入，项目周边、腾空或关联地块的土地出让收入，政府补贴收入)。

三、债券发行信息披露文件的审查

       律师应审查会计师事务所出具的专项债券项目收益与融资自求平衡《专项评价报告》(或财务评估报告)、评级机构出具的《信用评级报告》，以及财政部门出具的专项债券发行《情况说明》或《实施方案》，重点审查相关报告原件中的出具机构是否合法存续、是否具有相应的业务资质、以及出具报告签字人员的资质有效期、相关文件的结论是否符合政策法规规定等问题。

       实践中，专项评价报告和法律意见书通常由市级财政部门直接委托会计师事务所、律师事务所分别出具，信用评级报告通常由债券发行主体省财政部门直接委托评级机构统一出具，在出具法律意见书时尚无信用评级报告。对此，律师在法律意见书中应当如实描述。

四、项目实施主体合规性的审查

       通常情况下，项目实施机构在发改委批复可研报告时已经确定，只需审查实施机构是否合法存续即可。但需要注意实施主体在批复后发生变更的情况，也必须有相应的变更实施机构的批准文件。

五、项目收益覆盖率及收入来源的审查

       由于政府专项债券只针对“有一定收益的公益性项目”发行，以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息，所以是否能够“收益平衡”是债券能否顺利发行的必要条件之一。

       律师在引用会计师事务所出具的相关财务审计报告(专项评价报告)数据时，应审核各文件中的数据是否一致，并判断项目资金覆盖率是否符合法律标准，保证各项目的资金平衡。审查专项评价报告的结论，所有项目的预期收入对应的政府性基金收入偿还融资本金和利息的项目资金覆盖倍数至少应大于1（有些省市要求大于1.1或1.2）。

       在我们提供服务过程中，发现有些项目的收入来源并不符合专项债发行要求，政府相关机构希望律师能够协助进行识别。通常情况下，合规的项目收入来源主要有以下三种：

(1)项目自身产生的收入

如产业园区项目的厂房租售收入、水电气暖类项目的公用事业收费收入、医院类项目的门诊收入和床位费收入、教育类项目(非义务教育)的学费住宿费收入和食堂收入、水库类项目的原水供应收入、地下管廊类项目的入廊费收入、文旅类项目的门票收入和商业设施出租收入、污水处理类项目的污水处理费收入等。需要提供收费依据、支撑性文件或周边同类项目的收费标准参考。

(2)项目周边、腾空或关联地块的土地出让收入

项目自身收益无法满足平衡性要求的，可酌情增加土地出让收入来实现，但选取的地块需要与项目本身有一定的联系，一般需要有规划局及政府相应的批复文件支持。

(3)政府补贴收入

项目自身收益无法满足平衡性要求的，也可适当引入政府补贴作为补充性收入，但占比不宜过大，同时需要有对应的支撑性文件。

       地方政府专项债是地方政府城镇化建设过程中最主要的融资渠道之一，对于律师而言可以进一步拓宽法律服务领域，当然这对于律师在相关领域的专业知识水平及业务经验也提出了更高的要求。