PPP模式下，政府机关因具有相应的行政职责，往往会在招商引资、公开竞争性采购以及项目建设过程阶段向投资人承诺予以其相应补贴并提供相应政策支持等优待，并以书面的方式确定。中央政府文件中多次明确：各级政府在作出相应承诺时应审慎，对于已作出承诺应严格兑现，认真履行与社会投资人签订的各项合同。但在实践中，若政府不能按时兑现承诺内容，社会投资人如何保障自身利益，本文展开以下论述。
一、实践中承诺类型
（一）承诺协助解决债务并出具承诺函
1.案例导入：（2014）民四终字第37号：政府仅承诺“协助解决”，并没有对债务作出代为清偿责任的意思表示，《承诺函》不符合《中华人民共和国担保法》第六条有关“保证”的规定，不能构成法律意义上的保证。
2.保证责任涉及当事人的重大利益，我国法律对保证合同关系的认定较为严格，在政府仅出具《承诺函》，承诺“协助解决债务”时，并不能仅凭此认定双方之间具有保证合同关系，各方也未就所涉债务达成保证担保合意，投资人凭《承诺函》要求政府承诺保证责任不能得到法院支持。
（二）承诺税收返还
1.案例导入： (2016)川11行终56号：国务院发布的国发〔2000〕2号《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》第一条规定：各部门不得以先征后返或其他减免税手段吸引投资，更不得以各种方式变通税法和税收政策，损害税收的权威；第二条规定，地方人民政府不得擅自在税收法律、法规明确授予的管理权限之外，更改、调整、变通国家税收政策。
2.《中华人民共和国税收征收管理法》第三条规定，税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。据此可知，先征后返政策作为减免税收的一种形式，地方政府并无权限对税收优惠作出承诺，该审批权限属于国务院，根据法律规定，政府税收返还的承诺即超越行政职责，也违反法律强制性规定，因属无效。
（三）“意向书”中涉及的承诺
1.案例导入：最高院（2014）民申字第263号：意向书的法律含义并不明确，法律性质也呈多样化，可能是磋商性文件、预约合同或者本约合同。如果只是磋商性文件，则一般无法律约束力；如果构成预约合同，若违反则应承担预约合同违约责任或者损害赔偿责任；如果构成本约合同，则应按合同法等有关规定承担违约责任。
2.由此可知，“意向书”中涉及的承诺是否有效应以“意向书”的性质为基础，若“意向书”中涉及各方具体的权利义务，有“受其约束”的意思表示，并对案涉项目的相应数量、工期、价格等具体事项作出规定，此时应当认定“意向书”为预约合同，其中政府承诺事项在职权范围内作出的合法承诺为有效承诺。反之，若“意向书”仅为磋商性文件，则各方之间并未形成合同关系，互无权利义务关系，“意向书”中承诺无效，投资方不能要求政府方履行承诺。
二、政府承诺效力认定原则
根据以上分析可知，政府承诺是否有效应从以下两点进行审查：
1.政府承诺超出法定职能的无效
因政府属于公权力机构，政府向投资人作出的承诺，首先应当具有行政性质，而政府机构的行政职能是由法律明确规定的，若作出的承诺超越了行政机构的法定职能，其承诺应为无效承诺。
2.政府承诺违反法律强制性规定的无效
法律为规定为各种行政、民事行为的最高法律效力文件，任何行为都不得违反法律法规的效力性、强制性规定，若政府作出违法承诺，其承诺无效。
3.有效承诺
政府在其职权范围内作出的不违反法律、法规强制性规定的承诺，应当为有效承诺，《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第七条明确：“完善政府守信践诺机制，大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。”据此，政府应根据自己的承诺内容，及时向社会投资人兑现。
三、承诺无效法律后果
1.无效的承诺自始无效，继续履行将会超越政府的法定职责或违反法律规定，无效的承诺继续履行无法律依据且会损害社会公共利益，投资人不得要求继续履行无效承诺。
2.对于因政府“承诺”无效而造成的损失，一方面，政府机构具有行政职责，政府作出的行为具有公信力，承诺不能兑现时应承担相应责任。另一方面，根据《民法典》第一百五十七条规定：“民事法律行为无效、被撤销或者确定不发生效力后，行为人因该行为取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方由此所受到的损失；各方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”，据此，政府承诺无效时，应根据其过错，向社会投资人赔偿相应损失。
四、律师建议
（一）政府在作出承诺时应审慎，避免超越职权、违反法律规定作出相应承诺导致承诺行为无效，对公信力造成影响以及承担法律行为无效之责任。
（二）社会投资方应注重以下几点
1.因审查政府的承诺是否具有相应职权、是否违反法律法规的强制性规定；
2.对政府作出的承诺应以书面形式确定，确保承诺“生效；”
3.在承诺无效，主张损失时，主张方负有相应的举证责任，投资方应在项目建设过程中即注重项目的合规管理，留存相关证据材料，避免因证据缺失造成损失无法得到支持的情形出现。
