在政府和国有投资的建设工程中，工程款支付问题常因政府审计而引发争议。发包人常以工程未经政府审计为由拒绝结算付款，这不仅影响承包人的资金流转，也对工程建设的正常推进产生阻碍。本文将从法律层面探讨政府审计条款的效力以及其对工程结算付款的影响，并提出相应的法律建议，以期为相关案件中委托人的合法权益提供保障。

一、政府审计条款的效力分析

（一）政府审计的法律定位

政府审计是国家对政府资金使用的一种行政监督行为。根据《中华人民共和国审计法》第二十三条的规定，审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，以及其他关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况进行审计监督。这一规定明确了政府审计的行政监督性质，其主要目的是保障政府资金的合理使用，防止资金浪费和腐败行为的发生。

（二）政府审计条款的合法性争议

在建设工程施工合同中，发包人和承包人是否可以约定以政府审计结果作为结算依据，这一问题在实践中存在一定的争议。一方面，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第十九条第一款规定，当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，应按照约定结算工程价款。这意味着，如果双方在合同中明确约定以政府审计结果作为结算依据，那么该约定在法律上应被认可。

然而，也有观点认为，政府审计条款可能违反民法的自愿、平等原则。全国人大常委会法制工作委员会于2016年和2017年发布的相关文件指出，地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。这表明，政府审计条款的合法性并非绝对，其适用需要在尊重当事人意思自治和保障国家资金合理使用之间寻求平衡。

（三）政府审计条款的效力认定

综合上述法律规定和政策文件，可以认为政府审计条款的效力取决于具体情况。如果双方当事人在合同中明确约定以政府审计结果作为结算依据，且该约定不违反法律法规的强制性规定，不损害国家、社会和第三人的利益，那么该条款应被认定为有效。反之，如果发包人单方面以政府审计为由拒绝履行合同约定的付款义务，而合同中并未明确约定以政府审计结果作为结算依据，则该抗辩理由不能成立。

二、政府审计对工程结算付款的影响

1.未明确约定政府审计条款的情绪

当合同中未明确约定以政府审计结果作为结算依据时，发包人不能以工程未经政府审计为由拒绝结算付款。最高人民法院下发的《2015年全国民事审判工作会议纪要》第49条规定，依法有效的建设工程施工合同，双方当事人应依约履行，除合同另有约定外，当事人请求以审计机关作出的审计报告作为工程价款结算依据的，一般不予支持。这一规定明确了在没有明确约定的情况下，政府审计结果不应影响工程结算。

此外，最高人民法院在相关电话答复意见中也指出，审计是国家对建设单位的行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力，建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。因此，在发包人与承包人未明确约定政府审计条款的情况下，发包人以工程未经政府审计为由拒绝结算付款的抗辩理由，通常不会被法院支持。

2.明确约定政府审计条款的情形

如果合同中明确约定了政府审计条款，原则上应以政府审计结果作为结算依据。但在实践中，存在一些特殊情况可能导致承包人突破该条款的约束。这些情况包括：

1. 双方已签署有效结算协议：如果当事人在政府审计完成之前已经签署了有效的结算协议，且该协议不损害国家、社会及第三人利益，那么该结算协议应被认定为有效，承包人可以依据该协议要求发包人支付工程款。

2. 发包人或审计部门原因导致审计程序拖延：如果因发包人或政府审计部门的原因，造成审计程序长期未启动或未完成，承包人可以主张发包人支付工程款。例如，发包人拒绝接收结算资料、拖延交付资料给审计机关等行为，都可能导致审计程序无法正常进行，从而影响承包人的合法权益。

3. 审计报告结论存在错误：如果政府审计报告的结论存在明显错误，导致工程量及造价金额被不合理地减损，承包人可以提出异议，并通过司法程序主张工程款。在这种情况下，法院可能会委托司法鉴定机构对工程造价进行重新鉴定，以确定合理的工程款金额。

需要注意的是，如果承包人自身原因导致审计程序未启动或未能完成，例如承包人不及时提交结算资料或不配合进行审计，那么承包人无权突破政府审计条款的约束。在这种情况下，发包人可以通过提交承包人的违约证据，向法院主张承包人恶意规避结算程序条款，从而要求工程结算继续按合同约定的政府审计程序进行。

三、法律建议

（一）合同签订阶段

1. 明确约定结算条款：在签订建设工程施工合同时，双方应明确约定工程款的结算方式和条件。如果双方同意以政府审计结果作为结算依据，应在合同中详细载明审计的程序、时间限制以及双方的权利义务，避免因条款不明确而产生争议。

2. 设定合理期限：为防止发包人或审计部门无故拖延审计程序，合同中应设定合理的审计期限，并明确逾期未完成审计的法律后果。例如，可以约定如果发包人或审计部门在规定期限内未完成审计，承包人有权要求发包人按照承包人提交的结算文件支付工程款。

（二）合同履行阶段

1. 及时提交结算资料：承包人应按照合同约定及时提交完整的结算资料，并确保资料的真实性和准确性。如果发包人或审计部门对结算资料提出异议，承包人应及时进行补充和说明，积极配合审计工作。

2. 保留相关证据：在合同履行过程中，承包人应注意保留与工程款支付相关的证据，如结算资料的提交记录、发包人或审计部门的反馈意见、双方的往来函件等。这些证据在发生争议时可以作为支持承包人主张的重要依据。

（三）争议解决阶段

1. 积极主张权利：如果发包人以工程未经政府审计为由拒绝支付工程款，而合同中未明确约定政府审计条款或存在突破该条款的特殊情况，承包人应积极通过法律途径主张权利。可以先与发包人进行协商，协商不成时及时向法院提起诉讼或申请仲裁。

2.申请司法鉴定：在诉讼或仲裁过程中，如果承包人认为政府审计报告的结论存在错误，可以申请司法鉴定机构对工程造价进行重新鉴定。法院将根据司法鉴定报告的结论确定工程款的金额。

四、结语

在政府和国有投资的建设工程合同中，政府审计条款的效力和对工程结算付款的影响需要根据具体情况分析。政府审计作为国家对财政资金使用的行政监督行为，其目的是保障资金的合理使用和防止腐败。然而，在民事合同关系中，当事人的意思自治应得到尊重，发包人不能以政府审计为由无故拖延或拒绝支付工程款。承包人在签订和履行合同过程中应注意相关法律风险，并在发生争议时积极维护自身合法权益。通过明确合同条款、保留证据以及合理运用法律手段，可以有效保障建设工程施工合同中各方当事人的合法权益，促进工程建设的顺利进行。