在建设工程施工领域，工程转包行为虽为法律所禁止，但实践中仍屡见不鲜。发包人与承包人签订施工合同后，承包人常将工程全部转包给实际施工人完成，由此形成 “发包人 - 承包人（转包人）- 实际施工人” 的三层法律关系。工程竣工后，发包人与承包人通常会依约完成工程价款结算，尤其涉及财政或国有资金投资的项目，多以第三方审计机构的审计结论作为结算依据。而实际施工人作为工程的实际建设主体，其与转包人之间的工程款结算问题往往成为纠纷焦点。当发包人与承包人已完成结算，且实际施工人全面履行施工义务的前提下，该结算价能否直接作为实际施工人工程款的结算依据，不仅关乎各方当事人的合法权益，也影响着建设工程纠纷的司法裁判思路。

一、问题缘起与典型案例梳理

建设工程领域的工程款结算纠纷，核心在于工程价款的认定依据，而转包情形下的结算主体多元性，进一步加剧了该问题的复杂性。实际施工人作为工程的实际实施者，未直接与发包人建立合同关系，其工程款主张通常指向转包人，而发包人仅在欠付转包人工程价款范围内承担责任。在此背景下，发包人与转包人已完成的结算，是否能跨越合同相对性成为实际施工人的结算依据，需要结合具体情形判断。

本文所涉典型案例为 2018 年某县污水处理 PPP 项目：项目公司 A 作为发包人，与 B 公司签订《瓜州县污水处理工程 PPP 项目施工合同》，约定由 B 公司承包该县多镇、工业园区污水处理厂的土建、安装、管道等全部工程，B 公司成为案涉工程总承包人。后 B 公司未经发包人同意，将其中 a 镇、b 镇污水处理厂建设工程转包给 C 公司，C 公司作为实际施工人完成了全部施工内容，但其未与发包人 A 公司进行任何结算。工程竣工后，A 公司与 B 公司依据施工合同约定，经政府财政审计完成了工程价款结算。因转包人 B 公司拖欠工程款，C 公司将 A 公司、B 公司一并诉至人民法院，请求判令二被告支付剩余工程款。本案的核心争议点在于：实际施工人 C 公司能否参照发包人 A 公司与转包人 B 公司之间的财政审计结算结论作为工程款结算依据？若参照该结论，C 公司无需申请工程造价司法鉴定；若不能，则需通过鉴定程序确定工程款数额，这一问题的认定直接影响案件的审理效率与裁判结果。

二、不同合意情形下结算依据的认定规则

结合上述案例，发包人与转包人已完成结算的前提下，实际施工人工程款结算依据的认定，关键在于转包人与实际施工人就案涉结算价是否形成合意。根据双方认可与否的不同组合，可分为三种情形，每种情形的裁判思路与法律适用存在明显差异，下文逐一展开分析。

（一）转包人与实际施工人均认可发承包人结算价

若转包人 B 公司与实际施工人 C 公司均认可发包人 A 公司与 B 公司之间的审计结算价作为双方的工程款结算依据，该情形应认定为双方就工程款结算达成了补充协议。从民事法律行为的效力来看，此种认可系双方当事人的真实意思表示，且内容未违反法律、行政法规的强制性规定，亦未损害国家、集体或第三人的合法权益，故该补充协议合法有效，发包人与转包人之间的审计结算价应直接作为实际施工人工程款的结算依据。

从建设工程实务角度分析，此种情形在司法实践中出现的概率较低。原因在于，工程转包的核心动因之一是转包人通过收取 “管理费” 等方式谋取利益，若转包人完全同意以其与发包人之间的结算价作为向实际施工人支付工程款的依据，其将无法通过转包行为获得任何收益，不符合其转包的初衷。实践中，双方若达成此类合意，通常会约定在发承包人结算价的基础上，扣除事先约定的管理费、配合费等费用后，剩余部分作为实际施工人的应得工程款，该种约定系双方对自身权利义务的处分，司法实践中应予尊重。

（二）转包人认可发承包人结算价，实际施工人不认可

当转包人 B 公司认可案涉审计结算价，而实际施工人 C 公司明确表示不认可时，因双方未就工程款结算依据形成合意，此时需在 “司法鉴定” 与 “直接参照发承包人结算价” 两种方式中作出选择，而这一选择需严格遵循法律规定与最高人民法院的裁判导向。

1. 此种情形下应依法启动工程造价司法鉴定程序

建设工程工程造价司法鉴定存在时间长、成本高的特点，会显著降低案件审理效率，增加当事人的诉讼成本，因此司法鉴定程序的启动应坚持 “必要性原则”—— 除非不通过鉴定无法查明案件基本事实，否则人民法院不应轻易准许当事人的鉴定申请。同时，根据《中华人民共和国民事诉讼法》及相关司法解释的规定，当事人申请司法鉴定后，人民法院需对鉴定事项与待证事实之间的关联性进行审查，只有鉴定事项对查明待证事实具有实质性意义的，才应予准许。

结合司法实践，建设工程工程款纠纷中，存在以下情形的，无需启动司法鉴定程序：一是有已完工程造价或结算造价的书面证据，且双方代表已签字确认；二是合同约定逾期不完成结算审核视为认可结算结果，或逾期不对审核意见提出异议视为认可审核意见，且有证据证明约定条件已成就；三是合同约定以审计结论作为结算结果，审计结论已出具且不违反法律规定或合同约定；四是合同约定为固定总价且工程已竣工，或约定为固定单价且施工面积、工程量已确定。上述情形的共性在于，工程价款的认定均以当事人施工前或施工后的明确约定为依据，充分体现了民法中的 “意思自治原则”。

而在转包人认可、实际施工人不认可发承包人结算价的情形下，双方既无事先的明确约定，亦无事后的合意确认，不符合上述 “无需鉴定” 的任何一种情形。此时，为准确查明实际施工人完成工程的真实价款，保护其合法权益，人民法院应根据实际施工人的申请，委托具备资质的第三方造价机构进行司法鉴定，并以鉴定结论作为确定工程款的依据。

2. 不能直接参照发承包人结算价作为结算依据

有观点认为，发包人与转包人的结算价经第三方审计机构审计，具有客观性与公正性，可直接作为实际施工人的工程款结算依据，但其忽略了建设工程合同的 “相对性原则”，亦与最高人民法院的裁判观点相悖。

从合同法原理来看，发包人与转包人之间的施工合同、转包人与实际施工人之间的转包合同（因违法转包应认定为无效，但工程竣工验收合格的，实际施工人可主张参照合同约定支付工程款）是两个相互独立的合同关系，合同的权利义务仅约束合同当事人。发包人与转包人之间约定的计价标准、结算方式，是双方基于各自的合同合意作出的约定，未经实际施工人同意，不能直接适用于实际施工人，否则将突破合同相对性，损害实际施工人的意思自治权利。

最高人民法院在（2019）最高法民申 2029 号民事裁定书中亦明确该裁判思路：发包人仅在欠付工程价款范围内对实际施工人承担责任，至于发包人欠付转包人多少工程款、转包人欠付实际施工人多少工程款，应当根据各自的合同关系分别确定，不能直接以发包人与转包人的结算价认定转包人与实际施工人的工程款数额。此外，从实践风险角度分析，不排除发包人为对抗实际施工人的工程款主张，与转包人恶意串通，通过低价结算的方式损害实际施工人合法权益的情形。对此，最高人民法院在（2019）最高法民再 295 号判决中明确：若发包人与承包人存在恶意串通的低价结算行为，该结算结果不能对抗实际施工人，人民法院可根据实际施工人的申请，以造价鉴定结论作为其工程款结算依据。

综上，在实际施工人不认可发承包人结算价的情形下，直接参照该结算价认定其工程款数额，既缺乏法律依据，亦存在损害实际施工人合法权益的风险，故该方式不应被采用。

（三）转包人不认可发承包人结算价，实际施工人认可

此种情形与上述 “转包人认可、实际施工人不认可” 的情形存在共性 —— 双方未形成合意，但因不认可的主体为转包人，而转包人存在 “违法转包” 的前提事实，且未实际参与工程施工，故其裁判思路存在特殊性，不应简单套用上述情形的规则。本文认为在此种情形下，人民法院以发包人与转包人之间的审计结算价作为实际施工人的工程款结算依据，具有充分的合理性与合法性，具体理由如下：

第一，从工程实际施工情况来看，转包人未参与任何施工活动，案涉工程全部由实际施工人完成，客观上案涉工程仅有一个真实的工程价款，而发包人与转包人之间的审计结算价（尤其涉及财政或国有资金投资的项目），经第三方审计机构审核，具有较高的客观性与公正性，能够真实反映工程的实际造价。实际施工人认可该结算价，意味着其认可该价格为工程的真实价款，在此前提下，以该价格作为结算依据，符合工程的实际情况。

第二，从司法效率与司法资源保护角度来看，以发承包人的审计结算价作为依据，可避免启动耗时、耗力的司法鉴定程序，大幅缩短案件审理周期，降低当事人的诉讼成本，同时节约有限的司法资源。此外，这一认定方式还能避免同一工程项目出现 “发包人与转包人一套结算价、转包人与实际施工人另一套结算价” 的情形，维护建设工程价款结算的统一性，减少后续纠纷的发生。

第三，从权益保护角度来看，该认定方式既不会损害发包人的合法权益，又能有效保护实际施工人权益，限制转包人谋取不正当利益。一方面，实际施工人认可审计结算价，意味着其自愿接受该价格作为工程款依据，不会因结算价的认定问题向发包人主张超出该范围的权利，发包人仅需在欠付转包人工程款范围内承担责任，其权益未受损害；另一方面，转包人作为违法转包方，未实际施工却试图通过否定结算价的方式抬高或压低工程款，谋取不正当利益，而以审计结算价作为依据，能够有效限制其该种行为，确保实际施工人获得与其施工成果相匹配的工程款。若转包人确有真实的管理行为，可在审计结算价中扣除双方约定的管理费等合理费用，兼顾其合法权益。

第四，从意思自治的限制角度来看，转包人的意思自治应受到合理约束。民事主体的意思自治并非绝对，需以不违反法律规定、不损害他人合法权益为前提。本案中，转包人 B 公司的转包行为违反了《中华人民共和国建筑法》等法律的强制性规定，属于违法转包，其因违法行为所享有的 “意思自治” 权利应受到限制。而实际施工人 C 公司作为工程的实际建设者，其合法权益应得到优先保护，其认可审计结算价的意思表示，应得到司法尊重。

第五，从实践风险排除角度来看，本案中发包人与转包人的结算价为政府财政审计的结论，审计程序具有严格性与权威性，不存在双方恶意串通低价结算的情形，故无需担心结算价损害实际施工人权益。即使在非财政审计的一般项目中，若实际施工人认可发承包人的结算价，亦应视为其对自身民事权利的自由处分，即使存在发包人与转包人恶意串通的情形，因实际施工人已自愿接受该结算价，应认定其不存在实际损失，其处分行为合法有效。

三、结论与实务启示

综合上述分析，发包人与承包人（转包人）之间的结算价能否作为实际施工人工程款的结算依据，并非存在唯一答案，核心在于转包人与实际施工人就该结算价是否形成合意，同时需结合转包行为的违法性、工程实际施工情况、司法效率等因素综合判断，具体可归纳为以下裁判规则：一是双方均认可的，该结算价作为结算依据，可依约扣除管理费等费用；二是转包人认可、实际施工人不认可的，不得直接参照该结算价，应通过司法鉴定程序确定工程款；三是转包人不认可、实际施工人认可的，人民法院可依据该结算价作为实际施工人的工程款结算依据。

上述规则的梳理，对建设工程领域的实务操作与司法裁判具有重要启示：

对实际施工人而言，在承接转包工程时，应尽量与转包人签订书面协议，明确工程款的计价标准、结算方式、付款时间等核心条款，避免因约定不明引发纠纷；工程竣工后，应及时与转包人办理结算手续，若转包人拖延结算，可依据合同约定主张权利；若发包人与转包人已完成结算，实际施工人应审慎判断该结算价是否符合工程实际造价，若认可该价格，应及时与转包人签订书面确认文件，固定合意内容。

对转包人而言，应认识到工程转包行为的违法性，不仅可能导致转包合同无效，还可能面临行政处罚，故应摒弃转包行为，通过合法的分包方式开展经营活动；若已发生转包行为，应本着诚实信用原则与实际施工人办理工程款结算，不得通过否定发承包人结算价的方式谋取不正当利益。

对发包人而言，在签订施工合同时，应明确约定禁止承包人转包工程，并设置相应的违约责任；工程施工过程中，应加强现场管理，及时发现并制止承包人的转包行为；工程竣工后，与承包人结算时应坚持客观、公正原则，避免与承包人恶意串通损害实际施工人权益，否则结算结果可能被司法否定。

建设工程领域的工程款结算纠纷涉及多方主体的权益，而转包行为的存在进一步增加了纠纷的复杂性。司法实践中，唯有结合案件具体情形，准确适用法律规定，兼顾意思自治、合同相对性、司法效率与权益保护等多重因素，才能作出公正、合理的裁判，推动建设工程市场的健康有序发展。